因为革命者挑战既存秩序，所以他们通常只有经过一场军事斗争才能赢得统治地位。
有的则认为地方自治只是一种制度上的安排，通过放权的形式以减轻中央政府的管理负担。2.执政者诚意的缺乏导致地方自治流于形式 清政府是在其执政地位面临合法性危机的情况下被迫实行地方自治的，对地方自治的真正价值并不认同，只不过想通过实行地方自治来缓解来自国内外的各种压力，挽救其岌岌可危的专制政权。
后者的权毫无疑义是指权力，这导致人们不假思索地认为前者的权也是同一个含义。交战各方都竞相打着替天行道、统一国家的旗号，并且用一套似是而非的理论来掩盖自己争权夺利的真实动机。袁世凯上台前，也曾鼓吹地方自治，当上大总统后，就于1914年下令停办地方自治，实行独裁统治，甚至复辟帝制。为什么在西方社会看起来很成功的地方自治在中国总是难以取得成效呢？学术界对此作过许多研究，其中不乏深刻的见解，笔者在总结他人成果的基础上．不揣冒昧，将其原因归纳为以下几点： 1.源远流长的专制历史阻碍了地方自治制度的形成 在国家组织的范围内，地方自治是一项宪政制度，它以法治为前提，以民主为依托。在英美历史上的某段时期，私人公司与市行政机关之间并无特殊差别。
而是来自中央政府的授权，具有派生性。它是人类超出动物而独具的一种认识和思维能力，正是这种能力的存在，不仅使我们能够调整达到目的之手段，而且使我们能够建立价值体系，对目的本身作出判断和取舍。它不仅反映了不同类型行政法学的阶级本质和形成过程的具体历史特点，而且直接影响行政法学的体系结构、主要观点以及整个行政法学的研究和发展方向。
(14)②对一个学科性质的根本性认识。但并非行政法理论体系的一个部分，而是通过作为行政法的理论基础进而成为整个行政法理论体系的理论根基，它通过为这一体系的构架直接提供核心理念、基本范畴、主要结构等基础性支持而发挥着举足轻重的意义。(53)章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2014年版，第30页。(28) 3.利益基础和价值导向上的公私兼顾 与管理论、控权论不同的是，平衡论试图将保障行政管理、维护行政秩序与保障公民合法权益、捍卫公民自由合二为一，整合为现代行政法的功能。
(39)[美]乔迪?弗里曼：私人团体、公共职能与新行政法，毕洪海译，载《北大法律评论》(第5卷第2辑)，法律出版社2004年版。(11)此文载《中国法学》1993年第1期。
不仅应当关注行政决定的合法性，也应关注行政决定的可接受性。但是既定的宪法框架和结构，并非是静态的、固定的。总体来看，行政活动的目标从来不局限于行政的合法性。行政过程可以分为制定行政决策和做出行政决定两部分。
作为行政法理论基础代表性理论之平衡论，经过众多学者的辛勤培育和浇灌，已经从二十多年前的一颗幼芽，成长为枝繁叶茂的参天大树。这种最优的政策选择，并非通过行政权与公民权之间的权利义务调配而当然实现，其需要广泛运用成本收益分析、管制同行评审、风险评估、比例原则等多种政策工具，在具体的管制实践中予以具体分析。APA过于依赖公众参与所导致的显著困境在于，其迫使该法将自身的有效性建立在庞大的组织参与之上——商业公司、工会，以及典型的组织化利益团体。(43)为完成社会法治国理念下的复杂行政任务，行政机关需要综合运用各种行政手段。
而在行政决策作为一种重要的行政活动方式出现之后，行政法治的功能就主要不在于个体权利的维护。关于行政法理论基础的讨论与争鸣，几乎贯穿了改革开放以后行政法学和行政法治发展的全部过程。
正在兴起的公共治理和不断变革的行政实践，彻底改变了平衡理论创立之初的制度背景。(30)参见罗豪才：现代行政法制的发展趋势，《国家行政学院学报》2001年第5期。
另一类是行政机关在制定法的授权下自己创设的政策。(32) 二、新行政法背景下平衡论可能遭遇的理论挑战 平衡论的提出和发展，主要因应了我国社会转型时期社会结构调整的内在需要，主张通过综合的、复杂的、有效的激励与制约机制的运用，实现行政权与公民权的整体平衡。这些领域的主要矛盾已经不再是行政权与公民权之间的矛盾，而演变为少数人与多数人之间，短期利益与长期利益，自由与秩序之间等多元利益和价值的冲突。(三)关注行政系统的内部规制 法学是权利义务之学，但法学不能只关注权利义务的配置，也应关注影响权利义务的规范因素。其既可以通过rulemaking的方式作出，亦可通过adjudication的形式作出。针对法律对行政管制能力的不足，德日行政法上兴起了行政过程论和行政法律关系论。
③在现代行政活动中，不仅行政机关所做出的大量行为难以归入到传统行政处理的范畴，而且会有大量非行政组织介入，如各种私经济组织、非政府组织，他们的行为及其法效力如何获得理解，在平衡论者构建的行政权—公民权关系结构中难以获得完整的理解。(42)在此类行政活动引发的行政法律关系中，不存在直接的行政权与公民权的互动。
此教材于2006年进行了修订。多阶段行政程序和多阶段行政行为，成为一种常态。
行政决策的科学理性，有赖于行政机关对于行政管理的基础性信息数据的采集能力，有赖于行政机关对于经验型和政策性事实的认知状况，有赖于行政机关在信息充分或不充分条件下的风险判断与分配能力，有赖于行政机关对于政策选择的整体性考量。本文的写作和修改，得到了沈岿、何海波、朱芒、宋华琳、刘连泰、陈越峰等师友的悉心指导与批评，特此致谢! 注释： ①沈岿：行政法理论基础回眸——一个整体观的变迁，《中国政法大学学报》2008年第6期。
(17)罗豪才：行政法的核心与理论模式，《法学》2002年第8期。平衡论在其确立之初，平衡论者就将行政法的功能定位为：既保障又监督行政主体依法行政，既制约公民违法行为，又保护公民的合法权益。今天，我们重拾这一渐被淡忘的主题，不是为了追忆往昔分享荣光，而是为了铭记我们为什么出发，并找到重新出发的方向。没有哪个法律部门像行政法一样，其规范的制定与实施如此依赖一个统一的理论基础。
将此项事业作为中国行政法学借以同世界行政法学对话的一个重要平台来对待。现代行政法实质上应是平衡法，平衡是现代行政法的精神实质。
(63)此外，行政内部程序还直接关涉到行政资源的配置问题，如行政组织资源、行政物质资源、行政空间资源等，都可能影响行政内部的程序运作，并进一步影响到行政的可接受性问题。重拾这一渐被淡忘的主题，不是为了缅怀学界前辈所创造的伟绩，亦非沾染平衡论学派所遗留的学术荣光，而是为了回应在新的时代背景下行政法学向何处去的难题。
(62)参见沈岿：行政自我规制与行政法治，《行政法学研究》2011年第3期。同样，本部分仍以发展最为成熟的平衡论为例而展开。
中国行政法理论的体系化之所以尚未完成，很大一部分原因仍在于我们对于行政法的理论基础研究还不够深入。由功能分化导致的复杂性。(三)平衡论的核心观点 平衡论是一个开放的、不断发展的学说体系。(56)①私方当事人所进行的监督必然是外部的(无法真正了解行政机关内部的运作，很少能够使用专业术语进行对话)，通常都是对抗性的(通常提出批评性意见，建设性意见较少)。
行政法学的传统思路是在分权学说基础上奉行一种外部制衡的控制机制，侧重于通过外部行政法来规制行政权的负面效应，具体表现为以立法机关授权立法为核心的立法规制模式和法院司法审查为核心的司法规制模式。平衡论，通过对行政法制度史的系统解释，行政法本质的深刻揭示，对行政法学体系的全面重构，和对行政法发展方向的科学指引，成功实现了行政法理论基础的预期功能。
实际上，与西方国家相比，内部行政程序建设在中国具有特殊的意义。③在行政诉讼中，几乎一半的案件存在第三人。
(60)行政过程论强调对行政系统的立法、决策以及具体执行性过程展开动态和全面的考察，主张将各种原本被法学理论忽视的行政系统各要素(包括组织机构、行政人员、利害关系人、各自的行为模式与心理动机)全面纳入观察视野，作为法律分析的变量因素。统计数据显示，行政诉讼案件有第三人出现的案件高达49.2％，几乎占据一半。
